市交通運輸局

2019年4月12日，交通運輸部以2019年第9號令公布了《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2019年6月1日起正式實施。為便于更好地理解相關(guān)內(nèi)容，切實做好貫徹實施工作，現(xiàn)就《規(guī)定》制定背景和主要內(nèi)容進行解讀。

一、 出臺背景

交通運輸是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)和服務(wù)性行業(yè)，除承擔(dān)建設(shè)管理等任務(wù)外，還擔(dān)負(fù)著大量的行政執(zhí)法工作。執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益，也事關(guān)交通運輸執(zhí)法隊伍形象。針對群眾反映強烈的執(zhí)法不行為、亂作為、執(zhí)法程序不規(guī)范、文書樣式不統(tǒng)一等問題，部先后出臺了《交通行政處罰程序規(guī)定》（1996年第7號令）及《交通行政執(zhí)法檢查行為規(guī)范》《交通行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》等，對規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法規(guī)范化水平發(fā)揮了重要作用。

近年來特別是黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視并深入推進法治政府建設(shè)，對嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法作了具體部署?！缎姓娭品ā贰缎姓幜P法》等法規(guī)的制修訂以及國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》等，對規(guī)范行政執(zhí)法行為提出了明確規(guī)定。原有的《交通行政處罰程序規(guī)定》，內(nèi)容較為分散、單薄，缺少行政強制、行政檢查等其他執(zhí)法程序的規(guī)定，也未充分體現(xiàn)新時期嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新要求。特別是綜合行政執(zhí)法改革后，立足新的形勢要求和基層執(zhí)法實際，如何規(guī)范交通運輸綜合行政執(zhí)法行為也就提上了重要議事日程。

二、 主要內(nèi)容

《規(guī)定》共設(shè)10章128條和1個執(zhí)法文書樣式的附件，包括總則、一般規(guī)定、行政檢查、調(diào)查取證、行政強制措施、行政處罰、執(zhí)行、案件終結(jié)、涉案財物的管理、附則等。主要內(nèi)容有：

一是進一步規(guī)范了行政檢查行為。目前，有關(guān)行政檢查的程序尚無明確的法律規(guī)定?！兑?guī)定》結(jié)合工作實際，單設(shè)“行政檢查”一章，對行政檢查的行為進行規(guī)范，以解決檢查任性、檢查擾民等問題。如第十八條規(guī)定“執(zhí)法部門在路面、水面、生產(chǎn)經(jīng)營等場所實施現(xiàn)場檢查，對行政相對人實施書面調(diào)查，通過技術(shù)系統(tǒng)、設(shè)備實施電子監(jiān)控，應(yīng)當(dāng)符合法定職權(quán)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施”，強調(diào)了實施行政檢查必須于法有據(jù)。第二十二條“實施行政檢查，執(zhí)法人員不得少于兩人，應(yīng)當(dāng)出示交通運輸行政執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份，并說明檢查事由”，對實施檢查的人員數(shù)量、亮證檢查等作了要求。第二十三條明確了執(zhí)法部門實行行政檢查的禁止性規(guī)定，即實施行政檢查，不得超越檢查范圍和權(quán)限，不得檢查與執(zhí)法活動無關(guān)的物品，避免對被檢查的場所、設(shè)施和物品造成損壞。第二十四至二十七條，則是對交通運輸行政執(zhí)法中常見的路面巡查、水面巡查以及檢查生產(chǎn)經(jīng)營場所等行為進行規(guī)范。第二十八條規(guī)定實施行政檢查，應(yīng)當(dāng)制作檢查記錄，如實記錄檢查情況，強化行政檢查的痕跡管理。

二是進一步規(guī)范調(diào)查取證的行為。實踐中，因交通運輸行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，不少執(zhí)法案卷中的證據(jù)收集不規(guī)范、不齊全，甚至不合法，法律風(fēng)險較大。《規(guī)定》根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》等，對如何規(guī)范調(diào)查取證作出明確規(guī)定。第二十九條列舉了八種證據(jù)，增加了“電子數(shù)據(jù)”。第三十四、三十五、三十六、三十八、三十九、四十條，明確了書證、物證、視聽資料、當(dāng)事人陳述、證人證言、現(xiàn)場勘驗、抽樣取證等證據(jù)的收集方式、注意事項等。第三十七條參考了最高法、最高檢、公安部《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》，明確了“電子數(shù)據(jù)”的收集規(guī)范。第五十條規(guī)定不得作為定案依據(jù)的證據(jù)，如以非法手段取得的證據(jù)、被進行技術(shù)處理而無法辨別真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料、不能正確表達(dá)意志的證人提供的證言等。通過對執(zhí)法證據(jù)的收集、審查和認(rèn)定進行規(guī)范，引導(dǎo)基層執(zhí)法人員依法、全面、客觀、及時地收集證據(jù)，不斷提高行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。

三是進一步規(guī)范了送達(dá)執(zhí)行等程序 。《規(guī)定》參照《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的解釋》等，在傳統(tǒng)的直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、公告送達(dá)的基礎(chǔ)上，增加了電子送達(dá)的方式，即經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、電子郵件、移動通信等能夠確認(rèn)其即時收悉的特定系統(tǒng)作為送達(dá)媒介電子送達(dá)執(zhí)法文書，但行政處罰決定書、行政強制措施決定書、行政強制執(zhí)行決定書除外。受送達(dá)人同意采用電子方式送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)在送達(dá)地址確認(rèn)書中予以確認(rèn)?！兑?guī)定》依據(jù)《行政強制法》等規(guī)定，分別明確了罰款的執(zhí)行、行政強制執(zhí)行、申請人民法院強制執(zhí)行的程序。如第一百一十條明確違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除的程序，第一百一十二條明確了代履行的程序。第一百一十四、一百一十五、一百一十六條明確申請人民法院強制執(zhí)行的程序及需提供的材料等。同時，《規(guī)定》第一百一十八條第二款規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院受理的，按照結(jié)案處理，有效解決了實踐中因執(zhí)行難而導(dǎo)致的結(jié)案難的問題。

四是進一步精簡優(yōu)化了行政執(zhí)法文書 ?！兑?guī)定》在起草制定過程中，充分聽取了基層一線執(zhí)法人員的意見建議，對執(zhí)法文書式樣進行了全面精簡優(yōu)化，將文書式樣從原來的32種精簡到24種，刪除了執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部有關(guān)審批流程的文書式樣。但是，考慮到各地執(zhí)法實際和需求不同，對執(zhí)法文書樣式也不是簡單的“一刀切”，規(guī)定對部沒有制定、執(zhí)法工作中又需要的其他執(zhí)法文書，或者對已有執(zhí)法文書式樣需要調(diào)整細(xì)化的，省級交通運輸主管部門可以制定式樣，以適應(yīng)基層行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實需要。

三、 新的制度內(nèi)容

《規(guī)定》緊扣近年來黨中央國務(wù)院有關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的部署要求和綜合行政執(zhí)法改革的需要，新增了一些制度內(nèi)容。

一是根據(jù)綜合行政執(zhí)法改革要求，《規(guī)定》重新調(diào)整了適用范圍。綜合行政執(zhí)法改革以前，交通運輸部門都是法律法規(guī)授權(quán)的相關(guān)行業(yè)管理機構(gòu)進行執(zhí)法，而且執(zhí)法門類眾多，有公路路政、道路運政、地方海事行政、水路運政、港口行政、航道行政、交通工程質(zhì)量監(jiān)督等，以致于執(zhí)法機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問題較為突出。為解決這些問題，2018年11月27日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，對整合執(zhí)法隊伍、理順執(zhí)法職能、減少執(zhí)法層級、加強執(zhí)法保障等作了全面部署。為此，《規(guī)定》按照中央文件精神，重新調(diào)整了適用范圍，刪除了之前各個行業(yè)管理機構(gòu)進行執(zhí)法的內(nèi)容，規(guī)定“交通運輸行政執(zhí)法，包括公路水路執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員依法實施的行政檢查、行政強制、行政處罰等執(zhí)法行為”，做到與綜合行政執(zhí)法改革的相銜接。

二是《規(guī)定》細(xì)化了行政執(zhí)法“三項制度”的內(nèi)容。2018年12月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》。為抓好行政執(zhí)法“三項制度”的貫徹落實，《規(guī)定》第三條規(guī)定，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，加強執(zhí)法信息化建設(shè)，推進執(zhí)法信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。在全面推行執(zhí)法公示制度方面，第二十二條規(guī)定執(zhí)法人員實施行政檢查應(yīng)當(dāng)持證上崗、亮證執(zhí)法；第七十五條規(guī)定執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)自行政處罰決定作出之日起7日內(nèi)，公開執(zhí)法決定信息。在全面執(zhí)法全過程記錄制度方面，第二十一條規(guī)定執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)攜帶執(zhí)法記錄儀、攝像機、照相機等執(zhí)法裝備，以及在附件中統(tǒng)一執(zhí)法文書樣式，從而通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法中檢查、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程進行記錄，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。在重大執(zhí)法決定法制審核方面，《規(guī)定》第六十七規(guī)定，擬作出重大行政處罰決定的，辦案機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將案件調(diào)查報告送本單位負(fù)責(zé)法制審核的工作機構(gòu)進行重大執(zhí)法決定法制審核。第六十八條規(guī)定，法制審核工作機構(gòu)主要從七個方面對擬作出重大處罰決定的案件進行合法性審核，并提出書面審核意見，即一是行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；二是行政執(zhí)法程序是否合法；三是案件事實是否清楚，證據(jù)是否合法充分；四是適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運用是否適當(dāng)；五是執(zhí)法是否超越執(zhí)法部門的法定權(quán)限；六是行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范；七是違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關(guān)。

三是《規(guī)定》注重加強對行政相對人合法權(quán)益的保護。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》，《規(guī)定》第十九條規(guī)定，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的抽查機制，健全隨機抽查對象和執(zhí)法檢查人員名錄庫，合理確定抽查比例和抽查頻次。隨機抽查情況及查處結(jié)果除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的，應(yīng)當(dāng)及時向社會公布?！兑?guī)定》注重保障行政相對人陳述、申辯和聽證等法定權(quán)利，對聽證程序進行了細(xì)化規(guī)范。同時，《規(guī)定》單設(shè)一章“涉案財物的管理”，嚴(yán)格規(guī)范涉案財物的管理，并明確無主物的處理，即第一百二十五條規(guī)定，當(dāng)事人下落不明或者無法確定涉案物品所有人的，執(zhí)法部門按照本規(guī)定第十七條第五項規(guī)定的公告送達(dá)方式告知領(lǐng)取。公告期滿仍無人領(lǐng)取的，經(jīng)執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，將涉案物品上繳國庫或者依法拍賣后將所得款項上繳國庫。